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关于对温岭市镇人大财政预算监督工作的考察报告

2016年11月25日 00:00  点击:[]

枣岭乡人大主席 孙建平

 

2016年11月17日,我参加县人大外出调研组考察学习。我对温岭市镇财政预算工作进行了考察学习。现将考察情况报告如下:

一、实施财政预算监督工作的动因

温岭市财政预算监督工作的动力和原因主要来源于以下四个方面的因素。

一是改革的需要。温岭市有120万口人,其中就有30-40万人在全国各地打工,这部分外出务工人员把外面的先进理念带回来,增强了群众参与社会治理的积极性。从1999年开始,温岭市人大就对重大事项事前进行民主恳谈协商。财政预算监督就是从民主恳谈会的基础上发展起来的。

二是人民群众的需求。由于群众参与本村事务管理的积极性慢慢地调动起来,从2005年开始,温岭市的部分乡镇就一些群众关注的热点、难点问题和群众关心的社会公共事业,如校网撤并、市场迁移等,交给群众恳谈,并邀请部分人大代表参加,既协助乡镇党委、政府正确决策,又缓解了群众的对抗情绪。

三是专家的推动。温岭市财政预算监督工作得到浙江省委、省人大及全国人大的高度重视,在学术界也引起学者们的高度关注。浙江大学教授们对于温岭市财政监督模式进行深入研究,深受学者们的赞赏。为此温岭市财政预算监督工作在专家学者的研究与温岭市的实践相结合逐步推动发展起来了。

四是人民代表大会制度的要求。乡镇人大由于不设常设机构,闭会期间的作用难以充分发挥、部分职能难以有效行使。加强财政预算民主恳谈与基层人大工作的结合,不但能丰富闭会期间乡镇人大的工作内容和工作方法,而且对依法开好基层人代会,进一步健全和完善基层人大制度是一个有益补充。

二、财政预算监督发展历程

温岭市人大常委会自2003年开始,根据市委意见精神,积极探索、引导和推行民主恳谈与基层人大工作的结合。温岭市财政预算民主恳谈与基层人大工作结合的实践看,大致经历了探索试点、全面推行和深化完善三个阶段。

(一)探索试点阶段(2003-2007)。2003年4月,温峤镇第十四届人民代表大会第二次会议通过了《温峤镇基层合作性民主政治建设若干规定》,这是温岭市民主恳谈与基层人大工作结合的第一个若干规定。规定指出在镇人代会闭会期间,对未列入当年人代会讨论又确需作出决定的、镇人民政府认为需要提交人大代表讨论的或镇人大认为应提交人大代表表决的涉及公共利益的问题,由镇人大主持并召开由人大代表参加的民主恳谈会,政府负责人应在会上向代表报告有关情况,并回答代表提出的问题和作出必要的解释说明,然后交由代表表决。表决通过后,由政府组织实施,人大跟踪监督。

(二)全面推行阶段(2008-2010)。这一阶段工作从2008年初开始,全市各镇人大在吸收和借鉴温峤做法的同时,普遍运用民主恳谈形式为人大工作服务。在人大作出某项决议或决定前,先举行民主恳谈会,广泛征求人大代表和社会各界的意见,力求人大通过的决议或决定更加科学、民主和权威。到2010年年底全市11个镇全面推广,并且由镇开展的民主恳谈提高到市政府各部门。2010年所有镇及各部门的预算全部在网上公开,并把这一项工作纳入到全市党风廉政建设考核指标体系中。

(三)深化完善阶段(2010-至今)。在温岭市各乡镇人大取得初步经验的基础上,乡镇人大积极探索运用民主恳谈为政府人代会审查预算服务,将财政预算民主恳谈会引入乡镇人大体制中,让人大代表和公众直接参与并监督政府的年度预算编制。这种“参与式的预算”方式,激活了人大应有的监督功能。

三、主要做法

温岭市人大开展财政预算监督工作实践中形成了“2331”模式。“2”即两个主体,以公众和人大代表为主体;“3”即三种形式,会前预算初步协商、人代会期间预算审核监督和会后执行财政预算过程监督。“3”即三个过程,会前、会中和会后。“1”,即通过开展财政预算监督使人大由程序性监督转变为实质性监督,财经预算监督实现了预算的全口径,资金的全履盖。新《预算法》的第四十五条就是依据温岭市的做法表述为:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见”。

(一)超前细化编制预算,会前恳谈形成初审报告

预算项目的细化是预算审议的前提。温岭市人大要求先编制基本支出,再编制项目支出。市本级的预算要编制到项、到科。乡镇要编制到目,要具体到项目。2015年把全部预算量化在一张占比表上,使代表们一目了然,更便于代表看清弄懂。每年温岭市各部门的预算提前5个月,乡镇提前3个月完成。各项预算在人代会召开提前一个星期交于代表手中,为代表们开展调查研究提供了时间保障。

人代会前一周发出民主恳谈会的通告,社会公众可自愿参与,前两日召开预算初审民主恳谈会。预算初审分为工业、农业、社会事业三个组,财经小组成员与人大代表分组参加恳谈,对细化后的预算草案条款进行充分的讨论与磋商。会前恳谈有四个方向。一是代表联络站协商恳谈。选派有能力、有热情的代表兼任代表站站长,代表站以社区为主或居住较集中的片区为主。二是部门预算协商恳谈。例如交通局项目涉及到项目具体分到人大各工委来分担责任,到有项目的相关乡镇进行调研。调研前要发布公告,由财政部门把预算提前一星期发给从参与库、专家库中抽调的人员手中,参与人员一般有100人左右组成。然后分组讨论,形成书面恳谈报告,汇报交通局后再修编。修改完成后再交由市人大主任会议听取后提出意见,最后由部门把恳谈情况反馈给代表。三是由市人大常委会议对部门预算进行票决。四是项目的审查。要求投资超过3000万元以上的项目的审查进行票决后再上人代会通过。

(二)对话预算报告,大会期间审核预算方案

市镇人代会召开期间,财政预算审核专门按排一天的时间对各部门的预算进行专题审议。大会期间,农业、工业和社会发展三个组分别召开专题审议会,并分别向大会报告初审情况;人大代表则就预算安排项目直接向政府负责人询问,提出要求增加或减少预算项目和预算经费的修改建议;专题审议会结束后,再进行修改部门预算,如果5名以上代表对预算修改方案仍有不同意见,可联名向大会提出预算修正议案,由大会主席团审查后提交全体会议表决;若修改后的预算报告仍未获得通过,则要再次重新修改,直至通过……。这在一定程度上破解了过去人代会审查政府预算仅停留于程序性的一大难题,赋予了人代会更多的实质性审查内容和审查权力。

(三)优化财经小组,闭会期间跟踪财政监督

根据人大工作有关规定,乡镇一级人大没有常设财经监督机构,只在开会期间选出一个预算审查小组,会议结束后便自行解散。如此,对预算执行的有效监督无从谈起。为此经温岭市人大同意,镇人大会议闭幕后,将镇人大财政审查小组转变为财经小组,由5名人大代表组成,镇人大副主席兼任组长,负责对预算执行情况的监督。财经小组还可以聘请相关专业人员参加,以确保对整个预算执行情况的合理性与科学性实施有效监督。财经小组可以随时向政府了解财政预算执行情况,每个季度镇政府应向财经小组汇报财政预算执行情况。如果预算执行过程中发生重大变动、新增预算以及其他重大事项,财经小组应及时向人大主席团报告,必要时,由人大主席团召集镇人民代表大会会议依法进行审议、表决。

四、主要成效

(一)有效对接,激活了人大工作

将民主恳谈制度引入政府预算编制,并与人民代表大会制度对接,有效激活了人大工作。预算民主恳谈,意在推动和强化人大代表行使审查、监督的权力,提高代表对政府和社会事务的知情度、参与度与监督度。一方面,人大代表通过民主恳谈与政府产生互动,对社会重大公共事务提出意见和建议,充分发挥人大代表作用,并建立财经小组加强监督,促进人大更好地履行法定职权;另一方面,通过民主恳谈与人大的结合,改进了原来的会议形式,活跃了会议的民主气氛,增强了人大代表的责任感,从而有效发挥人大和人大代表的作用,使之能够真正监督政府行为,为健全人大工作机制、完善乡镇社会管理新模式探索出一条新路。

(二)科学理财,规范了行政行为

规范财政预算监督使有限的资金得到有效监督和使用。比如,2016年温岭市新河镇政府可用资金有9200多万,如何把有限的资金用于社会事业发展急需投入的项目上,用于人民群众密切关注需要解决的项目上,不但要让代表详细了解,而且要让代表们亲自参与方案的制定,民主恳谈就是要使政府的决策更具有科学性和可操作性。

(三)规范决策,改进了政府工作

预算民主恳谈充分考虑了代表与公众的发言权,让群众来管好政府的“钱袋子”,一是赢得民众信任,增强了代表们的参与意识、为民意识,同时也提升了政府公信力;二是搭建对话平台,通过广泛听取群众呼声,关注百姓合理的利益诉求,使政府决策更趋科学化、人性化;三是强化责任意识,细化后的每个预算项目都由相关领导分工负责,如何去执行?执行的怎么样?群众心里一清二楚,这也直接增强了领导干部的危机感和责任感,有效提高了政府办事效率。

五、几点建议

通过对温岭市财政预算监督工作考察学习,经过讨论研究,提出以下建议:

一是制定方案,指导全局。为加强我县财政预算监督工作,建议由县委、县人大制定加强民主恳谈促进基层民主建设指导意见以及民主恳谈的具体办法等相关文件,用以指导全县财政预算民主恳谈相关事宜。

二是划分小组,储备人才。划分代表小组,调动代表参政议政的积极性,激发代表履职热情。逐步建立健全有专业知识的农业、工业、教育、科技、财政等方面有专业知识人才储备专家库;吸纳素质高,有热情的人民群众积极参与的参与库等人才储备库,使得代表、群众积极参与财政预算等重大事项的监督。

三是民主恳谈,试点推行。在开展各乡镇及县直部门开展重大事项会前征询恳谈工作,对年度财政预算等重大事项要先充分征求人大代表和社会各界的意见和建议,在征询恳谈的基础上修编预算、调整思路,做出更加民主、科学的决策。

四是重大事项,专题询问。每年县人大要对人民群众最关心的热点、难点问题;关乎民生领域的财政预算;审计部门审计出的敏感问题等重大事项,要提出专题,分门别类进行专题询问。

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